Région Midi-Pyrénées

La décentralisation

« L’État, c’est moi ! », disait Louis XIV.

« L’État, c’est nous », ou en tout cas « nous aussi », pourraient lui répondre aujourd’hui les quelque 500 000 élus locaux de France. La Décentralisation est passée par là. Mais de la monarchie absolue à la « République décentralisée » d’aujourd’hui, la route a été longue et les rebondissements nombreux. Une histoire instructive au moment où le Parlement débat d’une nouvelle réforme des collectivités locales.

Rien n’est simple. Vu de notre XXIe siècle démocratique, on est tenté de croire que c’est la Révolution française qui a apporté les libertés locales. Comme souvent, la réponse est : « oui et non ». La Révolution a bien créé les communes et les départements. Dans le droit fil des idées des philosophes des

Lumières, les Voltaire, Diderot et autres penseurs du XVIIIe siècle, il s’agissait de mettre en place une organisation « rationnelle » et laïque de la France. D’où les 44 000 communes de l’époque, une par paroisse. Et très vite on donne au maire le contrôle très concret et très symbolique des registres paroissiaux : c’est la naissance de l’état civil. D’où aussi les 89 départements dessinés pour que chaque citoyen soit à moins d’une journée de cheval du cheflieu. Et dans la ferveur démocratique révolutionnaire, conseils municipaux et généraux sont élus. La démocratie locale est bien née de la Révolution.

Jacobins contre Girondins

Pourtant, en simplifiant, l’idéal républicain des révolutionnaires est profondément centralisateur. La Révolution veut créer une République « une et indivisible ». Les particularismes locaux, voilà l’ennemi  ! Les départements sont soigneusement découpés pour « casser » les vieilles provinces trop autonomes, qui avec leurs « Parlements » avaient donné du fil à retordre aux rois eux-mêmes : le Parlement du Languedoc avait très certainement plus de pouvoirs, même sous Louis XIV, que la Région avant 1981 ! Pour les Révolutionnaires, la même loi, parfaite puisque « rationnelle », doit s’appliquer partout. Pas question de laisser les ennemis de la République faire leur loi dans les Provinces ! Du coup, bien vite la toute relative autonomie des communes est supprimée : le maire est désormais nommé par l’État. Et c’est le débutdoivent être la France et son organisation sociale et politique. Il y a d’un côté les « Jacobins », défenseurs d’un État centralisé et de l’autre les « Girondins  »1, partisans de l’autonomie locale… Entre ces deux camps, la guerre durera longtemps au gré de l’histoire politique mouvementée du XIXe siècle qui voit se bousculer les empires napoléoniens, les restaurations monarchiques et les révolutions républicaines. Le combat est inégal et, pendant un siècle et demi, les Jacobins gagnent la plupart des batailles. Pour simplifier, le jacobinisme est la ligne directrice commune de Napoléon, de la IIIe République mais aussi de la IVe et de la Ve, au moins jusqu’en 1981. Il triomphe avec la création des préfets par Napoléon, qui sont conçus comme les représentants tout puissants du gouvernement central. Le maire reste longtemps dans une position ambiguë : représentant nommé par l’État d’un côté, il est de l’autre la tête agissante et pensante du conseil municipal élu. Si la IIIe République et les suivantes rétablissent l’élection du maire et les élections cantonales, elles maintiennent les activités des communes et départements sous le contrôle pointilleux du préfet. Et quand la IIIe République imposera la construction d’une mairie par commune, c’est d’une bataille de points de vue sur ce que beaucoup plus pour concurrencer l’église du village, pour affirmer l’omniprésence de la République, que pour consolider la démocratie locale.

Le préfet veille au grain

Face à cette constante, les partisans des libertés locales passent souvent pour des « réactionnaires  », des ennemis de la République. D’ailleurs, en 1815, avec la Restauration, c’est-à-dire le retour à la monarchie, les rois misent à nouveau sur les pouvoirs de proximité. Pour Louis XVIII, Charles X et Louis-Philippe, favoriser une certaine autonomie provinciale, c’est contrebalancer l’égalitarisme révolutionnaire de Paris. La monarchie nomme les châtelains maires des communes, comme une nostalgie du féodalisme d’Ancien régime. Les collectivités territoriales marquent des points décisifs  : dès 1814 d’abord, avec la désignation désormais des membres du Conseil général par les grands propriétaires puis au début des années 1830 avec l’élection des conseillers municipaux et départementaux au suffrage « censitaire » : les hommes de plus de vingt ans qui paient l’impôt ont le droit de déposer un bulletin dans l’urne… À la fin des années 1830, les communes et les départements sont reconnus comme personnalités… morales. Ils peuvent désormais intenter des actions en justice ou détenir des biens en leur nom. Les décisions des communes ont valeur de « lois » sur leur territoire. Cette opposition entre la République jacobine et la monarchie girondine n’est pas aussi tranchée : en 1884, la IIIe République accorde aux communes et départements le statut juridique très important de « collectivités territoriales ». En 1946, la France de la IVe République leur reconnaît le droit ( inscrit dans la Constitution) de s’administrer c’est-à-dire de se gérer toutes seules, ou presque, pour ce qui concerne la vie quotidienne. Reste que le Préfet, doté du contrôle des actes, veille au grain… et que l’État tient encore pour beaucoup les cordons de la bourse.

1982 : un virage à 180 degrés

Le vrai virage à 180° dans l’organisation des pouvoirs de la France contemporaine sera est pris au début des années 1980 avec ce qu’on appelle l’Acte I de la décentralisation et les grandes lois de 1982 et 83. François Mitterrand vient d’être élu président de la Républ i - que. Il choisit Pierre Mauroy comme Premier ministre et confie le ministère de l’Intérieur et de la Décentralisation à Gaston Defferre. La feuille de route est simple : rompre avec deux siècles de centralisme, rendre

le pouvoir local aux citoyens. François Mitterrand ne veut plus voir les maires « tordre leur casquette en attendant la visite de M. le Préfet  » ! Les lois Defferre posent le socle d’un nouveau rapport entre l’État et les collectivités locales. Elles proposent un compromis entre Jacobins et Girondins en conciliant République indivisible et décentralisée… La première de ces lois – promulguée en mars 1982 – s’intitule significativement « loi relative aux droits et libertés des communes, des départements et des régions ». Elle réaffirme que les assemblées territoriales ( y compris les régions qui deviennent de vraies collectivités locales ) sont administrées librement par des conseils élus. La première élection au suffrage universel direct des conseils régionaux aura lieu en 1986. Le contrôle du préfet ne s’exerce plus a priori, mais a posteriori : alors que les décisions d’une collectivité locale devaient être approuvées par le Préfet avant d’être appliquées, elles entrent en vigueur immédiatement et le préfet vérifie simplement si la Loi ne s’y oppose pas. La loi de mars 1982 prévoit un transfert massif de « blocs de compétences » de l’État vers les collectivités locales, une réforme de la fiscalité – sans moyens, pas d’action possible – et un statut pour les élus locaux. Désormais de nombreux domaines de la vie quotidienne s’organisent sans le concours de l’État. Il en va ainsi, par exemple, de la rénovation et plus globalement de la gestion des collèges par les Conseils généraux et des lycées par les Régions. L’autonomie politique des collectivités territoriales devient réelle. Au début des années 2000, de nouveaux transferts de compétences de l’État vers les collectivités locales vont avoir lieu en matière d’action sociale (pour les départements), de trains régionaux, de développement économique, ou de formation (pour les régions). La coopération intercommunale va connaître une forte croissance. Avec la création des Communautés de communes, des Agglomérations et Pays, les communes regroupent leurs moyens pour travailler ensemble sur des projets communs. Peu à peu les collectivités territoriales gagnent en compétences, prennent du galon et s’affirment en tant qu’actrices légitimes de l’aménagement du territoire.

Le « big bang » de la Maison France ?

En 2003, une réforme de la Constitution en prend acte : la France est une République « décentralisée ». Pourtant, c’est également au début des années 2000 qu’apparaît un nouveau débat sur la nécessité de revoir les plans de la « Maison France » de la cave au grenier… « Trop d’étages et finalement trop de pièces » disent certains, « manque de pouvoirs et de moyens réels » disent les autres… Ainsi ce début du XXIe siècle semble marqué par un nouveau malaise dans les rapports entre l’État et les collectivités locales. Beaucoup réclament un « big bang » des collectivités locales. Mais les solutions divergent.

La réforme engagée depuis quelques mois provoque un vif débat. D’autant plus qu’elle a été précédée de la suppression de la taxe professionnelle qui déstabilise les recettes des collectivités locales. C’est que derrière la question de l’organisation administrative et politique de la France, les enjeux sont très concrets : développement économique, équilibre entre ruralité et monde urbain, solidarité, démocratie locale et place des identités régionales, mais aussi moyens consacrés ou non aux équipements locaux, de la crèche à la route en passant par l’école et les transports en commun. Le Parlement devra se prononcer dans les semaines à venir…

Ces catégories politiques viennent des noms de « clubs » politiques, ancêtres des partis, qui s’affrontaient dans les années 1790, pendant la Révolution française.

Les collectivités locales en chiffres

• 36 793 communes, regroupées en 2 611 « intercommunalités  »*
• 100 départements
• 26 régions
• les collectivités locales assurent 70% des investissements publics.
• l’endettement des collectivités locales représente 5,5% de la richesse nationale (PIB). Celui de l’Etat = 49,1%.
• Fonction publique territoriale : 1,74 million d’agents
• Fonction publique d’Etat en régions : 1,24 million d’agents (54,1% des fonctionnaires d’Etat)

* les établissements publics de coopération intercommunale (EPCI) à fiscalité propre.